Πρόληψη της διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις και τρόποι αντιμετώπισής της.

Οι δημόσιες συμβάσεις αντιπροσωπεύουν σημαντικό κομμάτι της ελληνικής οικονομίας και μεγάλο ποσοστό του κρατικού προϋπολογισμού. Παράλληλα όμως, αποτελούν και μια από τις πλέον ευάλωτες στη διαφθορά κυβερνητικές δραστηριότητες. Στο πλαίσιο αυτό, η ακεραιότητα των διαγωνιστικών διαδικασιών είναι ιδιαίτερα σημαντική για τη διασφάλιση των χρημάτων των φορολογουμένων, την επίτευξη των στόχων της οικονομικής πολιτικής και την παροχή υψηλότερης ποιότητας δημόσιων υπηρεσιών. Πως όμως ανιχνεύουμε την διαφθορά σε επίπεδο φορέων αλλά και επιχειρήσεων και ποιοι είναι οι τρόποι αντιμετωπισής της;

Εκτός από τον όγκο των συναλλαγών και τα οικονομικά συμφέροντα που διακυβεύονται, οι κίνδυνοι διαφθοράς επιδεινώνονται από την πολυπλοκότητα των διαδικασιών, την «στενή αλληλεπίδραση» μεταξύ πολλών δημόσιων υπαλλήλων και επιχειρήσεων, καθώς φυσικά και το πλήθος των ενδιαφερομένων. Διάφορες μορφές διαφθοράς μπορεί να εμφανιστούν λόγω αυτών των ευπαθειών, όπως η εξαίρεση διαγωνιζομένων, η αδικαιολόγητη επιρροή στην εκτίμηση των αναγκών, η δωροδοκία δημοσίων υπαλλήλων που συμμετέχουν στη διαδικασία ανάθεσης ή άλλες μορφές απάτης που σχετίζονται με προσφορές, τιμολόγια & συμβάσεις.

Σε πολλές χώρες του ΟΟΣΑ (Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης), σημαντικοί κίνδυνοι διαφθοράς προκύπτουν από την σύγκρουση συμφερόντων στη λήψη αποφάσεων, οι οποίες στρεβλώνουν την κατανομή πόρων μέσω των δημοσίων συμβάσεων (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2014α). Η Έκθεση Ξένης Δωροδοκίας του ΟΟΣΑ (2014), παρέχει πρόσθετες ενδείξεις ότι οι δημόσιες συμβάσεις είναι εξίσου ευάλωτες στη διαφθορά, καθότι περισσότερες από τις μισές υποθέσεις δωροδοκίας στο εξωτερικό, εμφανίστηκαν κατά τις συνάψεις τους.

Η διαφθορά στις δημόσιες συμβάσεις παρουσιάζεται τόσο σε εθνικό αλλά όσο και σε υποεθνικό επίπεδο. Από τη μία πλευρά, η αποκέντρωση μπορεί να περιορίσει σε έναν βαθμό ελευθερο πεδίο για διαφθορά, σύμφωνα με την υπόθεση ότι οι πολιτικοί και οι δημόσιοι αξιωματούχοι σε υποεθνικό επίπεδο, είναι περισσότερο υπόλογοι στους πολίτες που υπηρετούν. Οι πολίτες ίσως είναι έτσι σε θέση να διακρίνουν την ποιότητα της ηγεσίας τους καλύτερα. Ωστόσο, από την άλλη πλευρά και σε υποεθνικό επίπεδο, παρακάμπτονται ευκολότερα διαδικασίες που ενδέχεται να παρεμπόδιζαν αυτές τις τεχνικές διαφθοράς διότι σε ορισμένες περιπτώσεις η χαμηλότερη ικανότητα τοπικής διακυβέρνησης, η λιγότερο ανεπτυγμένη ελεγκτική λειτουργία, η περιορισμένη νομική εμπειρογνωμοσύνη, η χαμηλή διαθεσιμότητα πληροφορικών συστημάτων, όπως φυσικά και η στενότερη επαφή μεταξύ δημοσίων υπαλλήλων και εκπροσώπων των τοπικών επιχειρήσεων, μπορεί να επιφέρει μη επιθυμητά αποτελέσματα.

• Κίνδυνοι ακεραιότητας στη διαδικασία προμηθειών.

Καθώς οι κίνδυνοι ακεραιότητας μπορούν να παρουσιαστούν σε όλα τα στάδια των δημοσίων συμβάσεων, απαιτείται μια ολιστική προσέγγιση για τον περιορισμό των κινδύνων και την πρόληψη της διαφθοράς. Η εστίαση των μέτρων κατά της διαφθοράς μόνο σε ένα στάδιο της διαδικασίας μπορεί να αυξήσει τους κινδύνους σε καποια άλλα. Παρομοίως, η αντιμετώπιση μόνο ενός τύπου κινδύνων μπορεί να δώσει περιθώρια για παραβιάσεις ακεραιότητας μέσω άλλων μηχανισμών. Για παράδειγμα, τα διοικητικά μέτρα συμμόρφωσης στη φάση υποβολής προσφορών δεν απομακρύνουν τελείως τον κίνδυνο πολιτικής παρέμβασης κατά τον προσδιορισμό των αναγκών των φορέων.

Ενσωματώνοντας αυτήν την ολιστική προσέγγιση, η σύσταση του ΟΟΣΑ για τις δημόσιες συμβάσεις επισημαίνει διάφορες αρχές οι οποίες, άμεσα ή έμμεσα, μπορούν να αποτρέψουν τη διαφθορά και να διεγείρουν την σωστή διακυβέρνηση και τη λογοδοσία στις δημόσιες συμβάσεις. Αυτές οι αρχές περιλαμβάνουν:

• Ακεραιότητα – (Αναγνωρίζοντας τη σημασία της ακεραιότητας στην διακυβέρνηση όπως και την εμπιστοσύνη στους δημόσιους θεσμούς, οι χώρες εφαρμόζουν εθνικά πρότυπα ακεραιότητας για όλους τους δημόσιους υπαλλήλους, όπως για παράδειγμα μέσω ειδικών κανονισμών για τις δημόσιες υπηρεσίες ή ενός γενικού κώδικα που περιγράφει τα πρότυπα καλής συμπεριφοράς των δημοσίων υπαλλήλων. Συχνά, μια ειδική κυβερνητική υπηρεσία είναι υπεύθυνη για την ανάπτυξη, την ενημέρωση και τη διάδοση του κώδικα συμπεριφοράς και μπορεί να παρέχει προσαρμοσμένες συμβουλές, οδηγίες και πρακτικά παραδείγματα που υποστηρίζουν την εφαρμογή του κώδικα. Όσον αφορά τη διαχείριση της σύγκρουσης συμφερόντων, όλες οι χώρες που συμμετείχαν στην έρευνα του ΟΟΣΑ για τη διαχείριση της σύγκρουσης συμφερόντων του 2014, ανέφεραν ότι έχουν κανόνες και διαδικασίες για τη διαχείρισή τους.)

• Διαφάνεια. – (Προάγει τη λογοδοσία, διασφαλίζει την εύκολη πρόσβαση σε πληροφορίες που σχετίζονται με τους διαγωνισμούς και  διαδραματίζει σημαντικό ρόλο στην ισορροπία του ανταγωνισμού για τις επιχειρήσεις, επιτρέποντας θεωρητικά και στις μικρομεσαίες  να συμμετάσχουν σε αυτούς σε πιο ισότιμη βάση. Επαρκείς και έγκαιρες πληροφορίες θα πρέπει σε κάθε περίπτωση να παρέχονται σχετικά με τις επερχόμενες συμβάσεις, καθώς και ειδοποιήσεις σχετικά με την κατάσταση των τρέχουσων διαδικασιών προμηθειών. Πρόσθετες πληροφορίες όπως η μέση διάρκεια προμηθειών, η αιτιολόγηση εξαιρέσεων και συγκεκριμένα αρχεία επισκόπησης ανά τύπο διαδικασίας υποβολής προσφορών ενδέχεται να επιτρέψουν στους διαγωνιζομένους να ελέγξουν την ορθή διεξαγωγή των δημοσίων συμβάσεων. Για να επιτευχθεί η σωστή αυτή πληροφόρηση, οι κυβερνήσεις πρέπει να επιτύχουν μια ισορροπία μεταξύ της διασφάλισης της λογοδοσίας και του ανταγωνισμού, αφενός, και αφετέρου της προστασίας του απορρήτου των επιχειρήσεων που μπορούν να χρησιμοποιηθεί από τους ενδιαφερόμενους προμηθευτές για τη στρέβλωση του ανταγωνισμού και τρέχουσες ή μελλοντικές διαδικασίες προμηθειών. Η Ενιαία Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων σας παρέχει τέτοιου είδους σημαντικές πληροφορίες σε τακτά χρονικά διαστήμα μέσα από την ΕΘΝΙΚΗ ΒΑΣΗ ΔΕΔΟΜΕΝΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ).

• Συμμετοχή μεγάλου αριθμού ενδιαφερομένων – (Προκειμένου να προωθηθεί η κρατική λογοδοσία και να ενισχυθεί η εμπιστοσύνη στους δημόσιους θεσμούς, αρκετές χώρες του ΟΟΣΑ έχουν μακροχρόνιες πρακτικές σύμφωνα με τις οποίες ένα μεγάλο εύρος ενδιαφερόμενων μερών εμπλέκεται στη διαδικασία προμηθειών, συμπεριλαμβανομένων των γραφείων κατά της διαφθοράς, διαφόρων ιδιωτικών οργανισμών, τελικών χρήστων, την κοινωνία των πολιτών, των μέσων ενημέρωσης και το ευρύ κοινό. Ορισμένες χώρες εισήγαγαν «άμεσο κοινωνικό έλεγχο» με τη συμμετοχή πολιτών σε κρίσιμα στάδια της διαδικασίας προμηθειών. Ο ανοιχτός και τακτικός διάλογος με προμηθευτές και επιχειρηματικές ενώσεις μπορεί να ενισχύσει την αμοιβαία κατανόηση των παραγόντων που διαμορφώνουν τις δημόσιες συμβάσεις.)

• Προσβασιμότητα – (Η προσβασιμότητα από εταιρείες όλων των μεγεθών είναι σημαντική, προκειμένου να επιτευχθεί η καλύτερη σχέση ποιότητας / τιμής μέσω του θεμιτού ανταγωνισμού. Η συμμετοχή στις δημόσιες συμβάσεις από μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις (ΜΜΕ) μπορεί να διευκολυνθεί μέσω του εξορθολογισμού των διαδικασιών υποβολής προσφορών και της μείωσης της γραφειοκρατίας, η οποία μπορεί να ισορροπήσει τον ανταγωνισμό μεταξύ επιχειρήσεων και ταυτόχρονα να περιορίσει τις πιθανότητες διαφθοράς. Προκειμένου να διασφαλιστεί ο θεμιτός ανταγωνισμός και να επιβληθούν κυρώσεις σε διεφθαρμένες πρακτικές, εταιρείες με αποδεδειγμένο ιστορικό παραβιάσεων ακεραιότητας μπορούν να αποκλειστούν από την πρόσβαση σε δημόσιες συμβάσεις. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αναλαμβάνει δράση για την ελαχιστοποίηση του διοικητικού φόρτου στις δημόσιες συμβάσεις, την εναρμόνιση των πρακτικών σε ολόκληρη την ΕΕ και τη διευκόλυνση της συμμετοχής των ΜΜΕ σε δημόσιες προσφορές.)

• Ηλεκτρονικές προμήθειες – (Η τεχνολογία των πληροφοριών και επικοινωνιών στις δημόσιες συμβάσεις, μπορούν να αυξήσει τη διαφάνεια, να διευκολύνει την πρόσβαση σε δημόσιους διαγωνισμούς, να μειώσουν την άμεση αλληλεπίδραση μεταξύ υπαλλήλων προμηθειών και εταιρειών, να αυξήσει την προσέγγιση και τον ανταγωνισμό, και να επιτρέψει την ευκολότερη ανίχνευση παρατυπιών και διαφθοράς, όπως προγράμματα προσβολής προσφορών. Η ψηφιοποίηση των διαδικασιών προμηθειών ενισχύει τους εσωτερικούς ελέγχους κατά της διαφθοράς και τον εντοπισμό παραβιάσεων της ακεραιότητας και παρέχει υπηρεσίες ελέγχου που μπορούν να διευκολύνουν τις έρευνες για παρατυπίες. Το σύστημα ηλεκτρονικών προμηθειών KONEPS στην Κορέα είναι ένα παράδειγμα μιας ολοκληρωμένης διαδικτυακής πλατφόρμας για προμήθειες.)

• Επίβλεψη και έλεγχος – ( Η επίβλεψη και ο έλεγχος του κύκλου προμηθειών δεν είναι μόνο απαραίτητοι για την υποστήριξη της λογοδοσίας και την προώθηση της ακεραιότητας στη διαδικασία δημοσίων συμβάσεων. Οι διαδικασίες αυτές παράγουν επίσης πολύτιμα στοιχεία για την απόδοση και την αποτελεσματικότητα του κύκλου προμηθειών. Η βάση για ένα κατάλληλο σύστημα εποπτείας και ελέγχου αποτελεί μια ανάλυση των πιθανών κινδύνων των κυβερνητικών διαδικασίων. Οι παρατηρήσεις από δραστηριότητες εποπτείας και ελέγχου ενδέχεται να αποδώσουν πληροφορίες σχετικά με νέους και αναδυόμενους κινδύνους επιτρέποντας την ενημέρωση και τη βελτίωση των εκάστοτε σχετιζομένων συστημάτων. Επιπλέον, κυρώσεις μετά την ανίχνευση μιας παράνομης συμπεριφοράς μέσω της εποπτείας και του ελέγχου μπορεί να λειτουργήσουν ως αποτελεσματικό αποτρεπτικό μέσο για περιπτώσεις διαφθοράς στο μέλλον.)

Περιπτώσεις διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις:

Συμπαιγνία (καρτέλ) σε διαγωνισμό: 
Η αποτελεσματικότητα των διαγωνιστικών διαδικασιών προϋποθέτει την ύπαρξη ανταγωνισμού μεταξύ των υποψήφιων προμηθευτών. Ο ανταγωνισμός επιβραβεύει τους προμηθευτές που καινοτομούν και προσπαθούν να προσφέρουν προϊόντα και υπηρεσίες καλύτερης αξίας στον αγοραστή. Αντίθετα, οι επιχειρήσεις που είναι λιγότερο αποδοτικές και αδυνατούν να ανταποκριθούν στις ανάγκες των πελατών δεν ευημερούν. Οριζόντια μυστική σύμπραξη (καρτέλ) υφίσταται όταν οι επιχειρήσεις συμφωνούν να δράσουν από κοινού στην αγορά, αντί να ανταγωνίζονται η μία την άλλη. Η συμπαιγνία σε διαδικασίες υποβολής προσφορών δύναται να αφορά σε ποικίλες παραμέτρους της διαγωνιστικής διαδικασίας. Έτσι, οι υποψήφιοι προμηθευτές μπορεί να έχουν, εκ των προτέρων καθορίσει το νικητή, την τιμή ή/και άλλους εμπορικούς όρους προσφοράς των προϊόντων ή υπηρεσιών τους. Παράνομες συμπράξεις σε διαγωνισμούς προμηθειών παρατηρούνται σε ένα ευρύ φάσμα κλάδων, προϊόντων και υπηρεσιών, με εμπλεκόμενους όχι μόνο σε μεγάλες και γνωστές εταιρίες, αλλά και μικρές τοπικές επιχειρήσεις. Τέτοιες παράνομες συμπράξεις σχεδιάζονται συνήθως με τέτοιο τρόπο, ώστε να αυξάνουν τα κέρδη των μελών της σύμπραξης σε βάρος του δημοσίου και, ταυτόχρονα, να διατηρούν την ψευδαίσθηση της ύπαρξης ανταγωνισμού στην αναθέτουσα αρχή του εκάστοτε διαγωνισμού. Ως εκ τούτου, τέτοιου είδους μυστικές συμφωνίες έχουν ιδιαίτερα αρνητικές επιπτώσεις, τόσο στον ανταγωνισμό στις αγορές των προϊόντων και υπηρεσιών που αποτελούν το αντικείμενο των διαγωνισμών όσο και στη διαχείριση των κρατικών πόρων.

Χειραγώγηση προσφορών (Bid Rigging):

Χειραγώγηση προσφορών διαγωνισμού ή υποβολή προσυνεννοημένων προσφορών λαμβάνει χώρα, όταν ορισμένοι ή όλοι οι υποψήφιοι προμηθευτές συμφωνούν εκ των προτέρων για το ποιος θα είναι ο επιτυχών ανάδοχος, ακυρώ- νοντας με αυτόν τον τρόπο τον ανταγωνισμό μεταξύ των μελών της συμπαιγνίας. Οι κυριότερες πρακτικές που χρησιμοποιούνται για τη νόθευση διαγωνισμών μέσω της χειραγώγησης
προσφορών είναι οι εξής:

• Eικονική προσφορά (cover bidding): Μέσω της τακτικής αυτής, οι ανταγωνιστές συμφωνούν να υποβάλουν υψηλότερες οικονομικές προσφορές από εκείνη του προκαθορισμένου από τα μέλη του καρτέλ υποψήφιου αναδόχου ή προσφορές που περιλαμβάνουν όρους μη αποδεκτούς από την αναθέτουσα αρχή, προκει- μένου να διασφαλίσουν ότι ο διαγωνισμός δεν θα κηρυχτεί άγονος. Πρόκειται, δηλαδή, για υποβολή εικονικών προσφορών, οι οποίες είναι έτσι σχεδιασμένες ώστε να δίνουν την εντύπωση ότι επικρατούν συνθήκες γνήσιου ανταγωνισμού και να διασφαλίζουν την κατακύρωση του διαγωνισμού στον προκαθορισμένο από το καρτέλ υποψήφιο ανάδοχο.Το ίδιο αποτέλεσμα επιτυγχάνεται και μέσω της υποβολής φακέλων προσφορών με προφανείς ελλείψεις ή παρατυπίες στα δικαιολογητικά που προσκομίζονταικαι είναι βάσει της προκήρυξης απαραίτητα για την συμμετοχή στο διαγωνισμό.
• Καταστολή προσφοράς (bid suppression): Μέσω της τακτικής αυτής, ορισμένοι ανταγωνιστές συμφωνούν να μην υποβάλουν προσφορές ή να αποσύρουν μια ήδη κατατεθείσα προσφορά, προκειμένου να κατακυρωθεί ο διαγωνισμός στον προκαθορισμένο από τα μέλη της συμπαιγνίας υποψήφιο.
• Υποβολή προσφορών εκ περιτροπής (bid rotation): Μέσω της τακτικής αυτής, ορισμένοι ανταγωνιστές συμφωνούν να καθίστανται εκ περιτροπής ανάδοχοι. Οι συμβάσεις μπορεί να κατανέμονται μεταξύ των ανταγωνιστών, κατά όγκο προμηθευόμενων υλικών ή αξία σύμβασης, είτε ισομερώς είτε με επιμερισμό ανάλογα με τα μεγέθη των εταιριών (π.χ. μερίδια αγοράς).

Κατανομή αγορών:

Κατανομή των αγορών λαμβάνει χώρα όταν οι ανταγωνιστές συμφωνούν το μεταξύ τους καταμερισμό των αγορών. Αυτό επιτυγχάνεται συνήθως μέσω της κατανομής προϊόντων ή πελατών (π.χ. ανά κατηγορία πελάτη ή στη βάση της περιοχής προέλευσής τους), ή μέσω γεωγραφικής κατανομής των αγορών σε συγκεκριμένα μέλη της σύμπραξης. Στο πλαίσιο της πρακτικής αυτής, τα μέλη της σύμπραξης νοθεύουν τις προσφορές τους, κατά τέτοιο τρόπο ώστε να διασφαλίζουν ότι η προμήθεια θα κατακυρωθεί στην εταιρία στην οποία έχει κατανεμηθεί ο πελάτης ή το προϊόν ή η συγκεκριμένη, κάθε φορά, γεωγραφική περιοχή.

Καθορισμός τιμών:

Καθορισμός τιμών υφίσταται όταν οι ανταγωνιστές συμφωνούν μεταξύ τους την αύξηση, τον καθορισμό ή τον κατά οποιοδήποτε άλλον τρόπο, επηρεασμό της τιμής ενός προϊόντος ή υπηρεσίας. Η πρακτική αυτή ενδέχεται να λαμβάνει τις ακόλουθες μορφές:

• τον καθορισμό κατώτατης τιμής,
• την εξάλειψη ή τον περιορισμό των εκπτώσεων,
• την εφαρμογή τύπου για τον υπολογισμό της τιμής,
• την αύξηση τιμών, ή
• τη διατήρηση των τιμών σε σταθερά επίπεδα.

Ο καθορισμός τιμών επηρεάζει τη δυνατότητα του πελάτη να αγοράζει στις κατώτερες δυνατές τιμές.

Περιορισμός προσφερομένων ποσοτήτων:

Περιορισμός προσφερόμενων ποσοτήτων διαπιστώνεται όταν οι ανταγωνιστές συμφωνούν να μειώσουν ή να περιορίσουν τις προσφερόμενες ποσότητες ενός προϊόντος ή μιας υπηρεσίας με στόχο τον περιορισμό της διάθεσής τους, και κατά συνέπεια, την αύξηση των τιμών κατακύρωσης του διαγωνισμού.

Ελπίζουμε πως το άρθρο μας θα σας βοηθήσει να διαμορφώσετε μια καλύτερη εικόνα, σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις και τους κίνδυνους που παραμονεύουν σε όλα τα στάδια διεξαγωγής τους.